Con l’ordinanza n. 4028 del 28 agosto 2015, la Terza sezione del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria la questione relativa alla possibilità di consentire il diritto all’accesso anche quando il privato intenda tutelare, con tale strumento, una propria situazione giuridica soggettiva di tipo privatistico nei confronti di soggetto privato che svolge pubblico servizio.
Normativa di riferimento
- Art. 116, D.Lgs. 104 del 2010: “1. Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato. Si applica l’ articolo 49. Il termine per la proposizione di ricorsi incidentali o motivi aggiunti è di trenta giorni. 2. In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale, previa notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati. L’istanza è decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio. 3. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato. 4. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata; sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione e, ove previsto, la pubblicazione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità. 5. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai giudizi di impugnazione”.
- Art. 23, L. 241 del 1990: “1. Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24”.
- Art. 24, L. 241 del 1990: “1. Il diritto di accesso è escluso:
- a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
- b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
- c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
- d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
- Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1.
- Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.
- L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.
- I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso.
- Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
- a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall’articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;
- b) quando l’accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
- c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
- d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;
- e) quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato.
- Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”.
Contenuto dell’ordinanza
Con l’ordinanza in commento il Consiglio di Stato ha esaminato il caso di un dipendente di Poste Italiane S.p.A. il quale aveva chiesto di poter accedere, ex L. 241/1990, alla documentazione relativa all’organizzazione interna di alcuni uffici della società al fine di verificare le modalità di utilizzo dell’istituto del distacco da parte della società medesima.
A fronte del silenzio di Poste Italiane S.p.A., il dipendente proponeva ricorso dinnanzi al TAR competente per poter accedere ai documenti in questione.
Il Consiglio di Stato, ripercorrendo gli orientamenti contrastanti della giurisprudenza sul punto, sembra propendere per la tesi secondo la quale il rapporto di lavoro esistente tra il soggetto interessato e l’azienda trova la propria tutela esclusivamente dinanzi al giudice ordinario (in funzione di giudice del lavoro) e, dunque, non troverebbe applicazione lo strumento dell’accesso agli atti ex L. 241/1990.
Conclusioni
Con l’ordinanza in esame, il Consiglio di Stato individua, per quanto possibile nettamente, la linea di demarcazione tra gli strumenti previsti a tutela del rapporto di lavoro privato, anche se concernente un gestore di un pubblico servizio, e gli strumenti posti a tutela della trasparenza e della partecipazione dei privati all’attività della Pubblica Amministrazione.
Secondo il Consiglio di Stato, pertanto, “l’estensione della disciplina dell’accesso al rapporto di lavoro subordinato non solo appare poco coerente con il sistema, ma non si giustifica neppure in rapporto ad esigenze di tutela del lavoratore, le quali ricevono altrove una risposta adeguata.
L’irrazionalità di tale estensione, e la sua incoerenza con il sistema, risulteranno con maggior evidenza ove si consideri l’ampiezza del fenomeno dei servizi pubblici affidati a gestori privati.
In conclusione, il Collegio propende per dichiarare inammissibile il ricorso per l’accesso proposto in primo grado, con l’argomento che la disciplina dell’accesso non si applica ai rapporti fra Poste Italiane s.p.a. e i suoi lavoratori dipendenti, quali che siano il loro livello e il ramo di servizio cui sono addetti”.